Síntese do substitutivo à PEC 6/19 - “Nova Previdência” aprovada pela Câmara dos Deputados, em 10 de julho
Há inúmeros aspectos perversos e negativos do substitutivo que mereceriam correção, mas, até o momento, o único tema que parece mobilizar atenções é a garantia a policiais de regras mais benéficas de aposentadoria.
Luiz Alberto dos Santos*
O plenário da Câmara dos Deputados aprovou, em 10 de julho, o substitutivo da comissão especial à PEC 6/19. Apesar do enorme grau de retrocesso nos direitos sociais que representa, 379 votos foram favoráveis à aprovação, embora tenham restado diversos itens a serem discutidos por meio de destaques para votação em separado e emendas aglutinativas.
Aguardam deliberação, ainda, 10 emendas aglutinativas e 12 destaques para votação em separado de partes do substitutivo, envolvendo temas como cálculo de benefícios, pensão por morte, idade mínima de professores, abono salarial e benefícios de prestação continuada.
Embora tenha havido melhorias ao longo dos trabalhos da comissão especial, com a manutenção da situação vigente, como no caso dos benefícios de prestação continuada e segurados especiais (trabalhadores rurais), as mudanças nos direitos previdenciários de servidores e segurados do RGPS são extremamente abrangentes e envolvem sérias restrições ao seu gozo e aquisição.
Nos termos do substitutivo, o grau de “desconstitucionalização” da PEC é reduzido, mas permanece elevado, notadamente no caso dos RPPS, cujas regras são totalmente remetidas a legislação complementar ou ordinária, tornando, em alguns aspectos, mais fácil do que originalmente prevista a sua regulamentação, como no caso das regras de cálculo de benefícios, da pensão por morte. O Regime de Capitalização, a ser disciplinado em lei complementar, foi retirado do texto da PEC, mas o tema ainda poderá retornar por meio de outra proposição.
Embora ao final tenha sido mantida na Constituição a idade mínima para a aposentadoria, foram fixadas idades elevadas em ambos os regimes: 62 anos para a mulher, e 65 anos para o homem. Retornaram algumas garantias, como a atualização dos benefícios e dos salários de contribuição e remunerações considerados no seu cálculo. Foi suprimida a possibilidade de elevação automática de idades mínimas, sem alteração constitucional, com base em aumento da expectativa de sobrevida da população.
Retornam regras de cálculo para impedir prejuízo ainda maior em caso de invalidez ou morte decorrente de acidente em serviço ou doença profissional, suprindo lacuna da versão anterior.
As regras de cálculo de benefícios continuam sendo extremamente prejudiciais aos trabalhadores e as novas regras de transição introduzidas não reduzem o grau de insegurança jurídica e retrocesso já exaustivamente apontados.
As pensões por morte serão duramente reduzidas, com a manutenção, na essência, das propostas originais. A única concessão efetiva nesse item foi a garantia de que a pensão não poderá ser inferior ao salário mínimo, se ela for a única fonte de renda do conjunto dos dependentes.
Além disso, pressionado pelo governo, e acusado de fazer concessões às “corporações”, retornaram no substitutivo aprovado questões que já se achavam superadas ao longo dos debates.
Foi reintroduzida a permissão de contribuição extraordinária nos RPPS, e restabelecido o critério de renda familiar para acesso ao BPC (1/4 do salário família como renda per capita), admitida, nesse caso, a adoção, por lei, de critérios de vulnerabilidade social, que poderão, em tese, permitir limite de renda superior.
A garantia de continuidade ao recebimento do abono de permanência, antes assegurada como direito adquirido aos que a percebem, é condicionada ao que dispuser a lei.
Em contrapartida, foram feitas ligeiras concessões em relação ao magistério, na regra de transição, e aos policiais, assegurando a todos ingressados até a data da publicação da Emenda proventos integrais e aos seus dependentes, em bases melhores, pensão por morte integral e vitalícia, direito não assegurado a nenhum outro servidor público.
Quanto a esses dois aspectos, a votação em Plenário deverá resultar, ainda, em modificações, reduzindo idades mínimas e/ou assegurando melhor valor de benefício.
Os entes subnacionais ficarão de fora da reforma, e deverão aprovar emendas em suas constituições e leis orgânicas para ajustar a idade mínima ao fixado na Carta Federal, e ajustar os demais aspectos em leis ordinárias ou complementares. Até lá, ficam valendo as regras da CF e legislação infraconstitucional em vigor.
A ruptura entre regras dos regimes próprios, já que os entes federativos são tratados de forma diferenciada — a União será obrigada a seguir as regras da PEC, mas os estados e municípios, não, embora permaneçam obrigados a adotar alíquota de contribuição não inferior à da União — fragiliza não apenas a coerência da PEC e dos regimes próprios, como gera disparidades anti-isonômicas inaceitáveis, notadamente no caso de carreiras como magistratura, membros do Ministério Público, policiais e outros.
Foram suprimidas, ao final, as alterações nas competências do Poder Judiciário, que impediriam o julgamento pela justiça estadual de causas acidentárias e previdenciárias, e limitariam o ajuizamento de ações civis públicas, e, ainda a capacidade dos juízes de conceder pleitos em ações envolvendo saúde, assistência e previdência. Contudo, há emenda aglutinativa para restabelecer a redação dada pela PEC ao § 3º do art. 109 da CF, de modo a apenas “permitir” que lei autorize que as causas de competência da Justiça Federal, em que forem parte instituição de previdência social e segurado, possam ser processadas e julgadas na justiça estadual, quando a comarca do domicílio do segurado não for sede de vara federal. Atualmente, a CF prevê que serão processadas e julgadas na justiça estadual tais causas, sempre que a comarca não seja sede de vara do juízo federal, e, que a lei poderá permitir que outras causas sejam também processadas e julgadas pela justiça estadual.
Por seu lado, em face da reação do mercado, a elevação da CSLL estabelecida para o setor financeiro acabou restrita, apenas aos bancos, deixando-se de fora seguradoras, empresas de capitalização e todas as demais que, até 31.12.2018, se achavam sujeitas à alíquota de 20%.Também acabou por ser suprimida, pela comissão a extinção da isenção de contribuições sociais dos empregadores sobre a folha de pagamentos de que trata o art. 195, sobre as receitas de exportações, instituída pela EC 33/01, e que beneficiava, particularmente, o agronegócio, o que, segundo estimativas, representaria R$ 85 bilhões de reais de ganho fiscal.
A economia ou o ganho fiscal originalmente previstos pelo governo, da ordem de R$ 1,25 trilhão, foi reduzida, na forma do substitutivo aprovado, para algo em torno de R$ 1 trilhão, o que, embora de impossível aferição em face da “caixa preta” dos dados usados para essa estimativa, ainda é um valor muito elevado; se consideramos que, em 20 anos, essa “economia” pode chegar a mais de R$ 4 trilhões, fica evidente o grave impacto social que a PEC 6 terá se aprovada, em qualquer de suas alternativas.
A distribuição dos impactos da PEC informa, ainda, segundo dados do governo, que R$ 797 bilhões, ou 81% do ganho fiscal estimado, continuarão vindo das mudanças nas regras do RGPS, abono salaria e benefícios de prestação continuada. Outros R$ 136 bilhões virão dos servidores públicos federais.
Há inúmeros aspectos perversos e negativos do substitutivo que mereceriam correção, mas, até o momento, o único tema que parece mobilizar atenções é a garantia a policiais de regras mais benéficas de aposentadoria.
Temas sensíveis como a elevada idade mínima fixada, as regras de cálculo de benefícios e a redução de proventos que acarretará, sem qualquer regra de transição, as regras de transição excessivamente onerosas para a preservação de direitos em fase de aquisição, a redução drástica e sem transição no valor das pensões por morte, as contribuições confiscatórias, entre diversos outros itens, terão enorme dificuldade para serem colocados em debate, e encontradas alternativas mais adequadas. Os DVS apresentados visam enfrentar alguns desses problemas, mas a larga maioria obtida pelo governo e seus apoiadores na votação do texto base do substitutivo indica que há grandes chances de que os textos destacados sejam mantidos.
Sintetizamos, a seguir, o que está sendo mantido, e as principais alterações introduzidas pelo substitutivo aprovado pelo plenário da Câmara dos Deputados:
1) Regra de cálculo de benefícios para novos segurados com base no total do período contributivo, acarretando redução elevada no valor do benefício, que poderá chegar a 15%, conforme a trajetória remuneratória ao longo da vida profissional.
2) Regra de cálculo de benefícios a partir de 60% aos 20 anos de contribuição mais 2% ao ano adicional, assegurado o benefício de maior valor caso essa regra resulte em redução do valor. Agrava ainda mais as perdas penalizado as mulheres e aposentadorias especiais.
3) Remete (art. 10, § 4º) o cálculo de aposentadoria dos servidores públicos ao que dispuser a lei, fixando como regra de transição a média de todo o período contributivo e regra 60% mais 2% a.a: e a ampliação do período de cálculo para 100% do tempo de contribuição.
4) Garantia de provento igual a 100% da média no caso de aposentadoria por incapacidade permanente, quando decorrer de acidente de trabalho, de doença profissional e de doença do trabalho.
5) Pensão por morte em cotas não reversíveis, com mínimo de 60% do valor da aposentadoria, com grave prejuízo à renda familiar.
6) Mantida a garantia constitucional de que a pensão não poderá ser inferior a 1 SM, mas limitando essa garantia no caso de a pensão ser a única fonte de renda. Contudo, passa a ser considerado para esse fim “o conjunto de dependentes”.
7) Garantia de pensão por morte integral e vitalícia a dependentes de policiais falecidos em decorrência de “agressão sofrida no exercício ou em razão da função”. Essa garantia é estendida na forma da lei também aos futuros policiais, a ser calculada com base em 100% da média.
8) Garantia de pensão para dependente inválido ou com deficiência intelectual, mental ou grave, em 100% da aposentadoria recebida pelo segurado ou servidor até o limite máximo de benefícios do Regime Geral de Previdência Social; e cota familiar de 50% acrescida de cotas de 10% por dependente, até o máximo de 100%, para o valor que supere o limite máximo de benefícios do Regime Geral de Previdência Social.
9) Vedação de acumulação de aposentadoria com pensão de valor superior a 2 salários mínimos, desrespeitando a proporcionalidade entre contribuições e direitos acumulados.
10) Proibição de acumulação de aposentadoria do RGPS decorrente de emprego público com a remuneração do emprego. Ressalva na regra de transição que a mudança só se aplica a futuras aposentadorias, evitando assim que milhares de empregados públicos sejam de imediato prejudicados.
11) Contribuição progressiva no RGPS e RPPS, com elevação de alíquotas.
12) Possibilidade de cobrança de contribuição de inativos sobre parcela acima de 1 SM no caso de déficit do RPPS, com ofensa a cláusula pétrea de vedação de tratamento diferenciado entre contribuições, visto que no RGPS não há contribuição sobre aposentadoria e pensão.
13) Manutenção do aumento de alíquota para 14% no RGPS e RPPS, e de até 22% no RPPS e das faixas de renda para sua incidência na regra de transição, com efeito confiscatório e desrespeito à proporcionalidade.
14) Manutenção na forma do art. 149 da previsão de contribuições extraordinárias para custeio dos RPPS em caso de déficit atuarial, caso não seja suficiente a ampliação da base de cálculo da cobrança de inativos. O art. 9º, § 8º, permite que essa cobrança seja feita por 20 anos.
15) Transforma abono de permanência em “faculdade” do ente, e não direito do servidor que permaneça em atividade após adquirir o direito à aposentadoria.
16) Retira do servidor que tenha direito adquirido ou que venha a adquirir direito a aposentadoria pela regra de transição a garantia de continuidade de recebimento do abono de permanência, que somente será devido até que lei federal seja editada (art. 3º).
17) Retira do art. 149 a previsão de que deverá haver contribuição do ente federativo para custeio do RPPS, mantendo apenas a contribuição do servidor ativo e inativo.
18) Contribuições de servidores dos estados e municípios para seus RPPS não poderão ser inferiores às dos servidores federais, exceto se comprovado que não há déficit atuarial.
19) Mantém a total revogação das regras de transição das EC 20, 41 e 47, obrigando o servidor a trabalhar e cumprir idade mínima elevada para receber a aposentadoria integral a que faria jus.
20) Fim da aposentadoria por tempo de contribuição sem idade mínima, no RGPS.
21) Instituição da aposentadoria no RGPS por idade, aos 62 anos se mulher e 65 anos se homem, com carência a ser fixada em lei. Até que tal lei seja editada, a carência será de 15 anos para a mulher e 20 anos para o homem.
22) Inserida no texto constitucional como regra permanente a idade mínima para aposentadoria do servidor (art. 40, III) e no RGPS (art. 201, § 7º, I) aos 62/65 anos. A regra impacta também o magistério, que terá redução expressa de 5 anos em relação a essas idades.
23) Remete a lei complementar dispor sobre regras de idade para a aposentadoria especial para atuais segurados, fixando regras válidas apenas até que essa lei seja editada.
24) Regras de transição para aposentadoria dos atuais servidores aos 56/61 anos, com elevação para 57/62 em 2022, e somatório de idade mais tempo de contribuição 86/96 pontos, com elevação anual até atingir 100/105.
25) Regras de transição para aposentadoria dos atuais servidores do magistério aos 51/56 anos, com elevação para 52/57 em 2022, e somatório de idade mais tempo de contribuição 81/91 pontos, com elevação anual até atingir 92/100 pontos.
26) Exigência de 62/65 anos ou 57/60 se professor para ambos os sexos, para aposentadoria integral, com paridade para quem ingressou até 2003.
27) Regra de cálculo para quem não concluir 62/65 anos ou ingressou após 2003, com base em 100% do período contributivo, e 60% da média aos 20 anos mais 2% por ano adicional de contribuição.
28) Nova regra de transição (alternativa) para servidores em atividade: 57/60 anos de idade, 30/35 de contribuição e pedágio de 100% sobre o tempo que falta para concluir o tempo exigido. Nesse caso, quem teria que trabalhar mais 5 anos para ter direito a aposentadoria aos 60 anos, terá que trabalhar 10 anos. Para os servidores ingressados até 2003, a aposentadoria é integral; para quem ingressou após 2003, o valor da aposentadoria será de 100% da média aritmética, apurada sobre todo o período contributivo. Portanto, não se aplica a regra 60%+2% a.a.
29) Aplicação para novos policiais/agente federal penitenciário ou socioeducativo de aposentadoria aos 55 anos, com 30 anos de contribuição e 25 de atividade policial, sem diferença entre homem e mulher, e proventos calculados pela média e 60%+2%a.a.
30) Regra de transição para aposentadoria no RGPS aos 30/35 anos de contribuição e soma de idade + tempo de contribuição (TC) de 86/96 pontos, com elevação anual a partir de 2020 até atingir 100/105 pontos. Redução no caso de professor para 25/30 anos de contribuição.
31) Aposentadoria na regra de transição para o professor que comprovar exclusivamente vinte e cinco anos de contribuição com 81/91 pontos, acrescidos a partir de 2020, até chegar a 92/100 pontos. Cálculo do benefício na transição do RGPS com base na regra 60% mais 2% a.a.
32) Regra de transição alternativa no RGPS com 30/35 anos de contribuição e 56/61 anos de idade, acrescida de 6 meses a cada ano a partir de 2020, até chegar a 62/65 anos. Regra para o professor com redução de 5 anos, até atingir 57/60 anos. Cálculo do benefício na transição do RGPS com base na regra 60% mais 2% a.a.
33) Regra de transição alternativa no RGPS para quem tiver mais de 28/33 anos de contribuição, sem idade mínima, com pedágio de 50% do tempo faltante e benefício calculado pela média de 100% do período contributivo e aplicação do fator previdenciário.
34) Regra de transição alternativa para RGPS — aposentadoria aos 60/65 anos, com 15 anos de carência — com elevação de 6 meses/ano para o homem a partir de 2022, até atingir 20 anos. Cálculo do benefício na transição do RGPS com base na regra 60% mais 2% a.a.
35) Nova regra de transição para o RGPS: aposentadoria aos 57/60 anos, com 30/35 de contribuição e pedágio de 100% do tempo faltante, com redução de 2 anos na idade e 5 no tempo de contribuição para professor. Proventos garantidos com base em 100% da média de todo o período contributivo.
36) Reduz de 60 para 57 anos a idade de aposentadoria da professora admitida até 2003 para fazer jus a aposentadoria integral (art. 4º, § 6º, I).
37) Garantia ao futuro titular do cargo federal de professor, de aposentadoria aos 57/60 anos com 25 de magistério, e proventos calculados pela média 60% +2% a.a.
38) Sujeição da aposentadoria por incapacidade (invalidez) a avaliações periódicas para verificação da continuidade das condições que ensejaram a concessão da aposentadoria.
39) Garantia ao policial e agente penitenciário e socioeducativo, na transição de continuidade da regra de aposentadoria da Lei Complementar 51 (com proventos integrais), após 30 anos de contribuição com 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, se homem; ou 25 anos de contribuição, com 15 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, se mulher, mas com idade mínima de 55 anos (atualmente não há idade mínima). No entanto, cada estado disporá sobre os seus policiais.
40) Manutenção da regra em vigor sobre a aposentadoria compulsória (podendo lei complementar fixar idade inferior a 75 anos). Estende a aposentadoria compulsória a empregados de empresas estatais.
41) Permissão para que entidades de previdência aberta administrem previdência complementar do serviço público e empresas estatais, nos termos da Lei complementar. Até lá, somente entidades fechadas (EFPC) poderão gerir a previdência complementar, mas sem a garantia de “natureza pública” hoje prevista.
42) Altera o art. 202 para permitir que entes federativos patrocinem EFPC de outros entes ou entidades abertas de previdência complementar.
43) Vedação de moratória e o parcelamento em prazo superior a sessenta meses de contribuições sociais. Limita o parcelamento ou a moratória de débitos dos entes federativos com seus regimes próprios de previdência social a 60 meses.
44) Fim da DRU sobre receitas da Seguridade Social e redução para 28% das receitas de contribuições para o PIS/Pasep destinadas ao BNDES.
45) Previsão de que a União instituirá sistema integrado de dados relativos às remunerações, proventos e pensões dos segurados dos regimes de previdência, aos benefícios dos programas de assistência social e às remunerações, proventos de inatividade e pensão por morte decorrentes das atividades militares, em interação com outras bases de dados, ferramentas e plataformas, para fins de controle de acumulações.
46) Suprime a vedação de tratamento favorecido para contribuintes, por meio da concessão de isenção, da redução de alíquota ou de base de cálculo das contribuições sociais ou das contribuições que as substituam.
47) Restabelece em 20%, até que nova lei disponha sobre isso, a contribuição social sobre o lucro dos bancos. A alíquota era de 15% e passou para 20% em 2015, e voltou a 15% em 2019 (Lei 13.169).
48) Afasta a obrigatoriedade de “segregação contábil do orçamento da seguridade social nas ações de saúde, previdência e assistência social”, mas, em lugar disso, prevê que serão identificadas “em rubricas contábeis específicas para cada área, as receitas e as despesas vinculadas a ações de saúde, previdência e assistência social”
49) Retorna no art. 203 da CF o critério para fins de acesso ao BPC (renda mensal per capita de ¼ do salário mínimo) a fim de evitar o cumprimento da determinação do STF, que manda rever o limite atualmente fixado na Loas, permitindo, porém, que lei estabeleça critério diferenciado em caso de “vulnerabilidade social”.
50) Permite que o abono salarial e salário família sejam pagos a trabalhadores “de baixa renda” e não apenas quem ganhar 1 salário mínimo (SM), como estava no texto original da PEC 6. A faixa de renda passa a ser transitoriamente de R$ 1.364,43 (critério atual do salário família).
51) Exclui os RPPS de estados e munícipios das regras a serem fixadas para a União sobre aposentadoria e pensão. Regras de transição também serão fixadas por lei de cada ente.
52) Remete a cada ente dispor sobre aspectos essenciais dos direitos previdenciários de seus servidores, rompendo o equilíbrio e paridade de regimes e comprometendo a unidade do Ministério Público e da Magistratura Nacional.
53) Exclui do art. 93, VIII a aposentadoria do magistrado “por interesse público” por decisão do CNJ. Assim, deixa essa aposentadoria de ter caráter punitivo, alternativo à demissão em caso de infração. A mesma medida é adotada para o CNMP e Membros do MP.
54) Altera o art. 103-B, § 4º, III para excluir da competência do CNJ a competência para determinar a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço de magistrado, com caráter de sanção administrativa. A mesma medida é adotada para o CNMP e Membros do MP.
55) Explicita que a aposentadoria de empregado público acarreta a extinção do vínculo empregatício, criando regra anti-isonômica.
56) Constitucionalização da Lei 9.717/98 e de regras para a extinção de regimes próprios de previdência, fixando responsabilidades do ente estatal na complementação de benefícios acima do teto do RGPS e outras regras e penalizações em caso de descumprimento das regras de organização dos RPPS.
57) Prazo para comprovação de atividade rural exercida até a data de entrada em vigor da emenda constitucional pelas regras fixadas nos §§ 1º e 2º do art. 38-B da Lei 8.213, de 24 de julho de 1991 (MP 871), será prorrogado até que o Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS) atinja cobertura mínima de 50% dos segurados especiais rurais.
58) Vedação da incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão à remuneração do cargo efetivo. Afasta a aplicação da regra para cálculo de proventos no caso de parcelas decorrentes de incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão a incorporações já efetivadas (regra para o futuro).
59) Insere novo § 3º no art. 26, tornando nulas aposentadorias no serviço público já concedidas com a contagem de tempo de serviço do RGPS sem que tenha havido recolhimento de contribuição. O dispositivo contraria o princípio da segurança jurídica e princípio da estabilidade das relações jurídicas, ao determinar que “considera-se nula a aposentadoria que tenha sido concedida”, ou seja, sem especificar marco temporal e sem respeitar direito adquirido, coisa julgada ou ato jurídico perfeito, sempre que o benefício de servidor público tenha computado tempo de atividade privada sem que tenha havido recolhimento de contribuição.
(*) Consultor legislativo. Advogado, mestre em Administração e doutor em ciências sociais. Professor da Ebape/FGV. Sócio da Diálogo Institucional Assessoria e Análise de Políticas Públicas e da Calhao Advogados
Diap
